自上海2013年12月17日率先出臺國資改革意見以來，截至2014年8月底，全國已有包括上海、北京、廣東、天津、重慶等在內(nèi)的16省(市)公布了地方國資國企改革方案。2014年6月至8月為各地改革方案發(fā)布的集中時段，共有10個省(市)在此期間發(fā)布;從地域分布看，主要集中在華東、華北、西南、西北等片區(qū)。
改革目標各有側(cè)重
從各省市國資改革目標看，地方政府均具有較強的改革意愿與積極性，圍繞地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，從對國有資本的功能定位出發(fā)，因地制宜，清晰地提出了到2020年國資國企改革的主要目標、路線圖和進度指標，增強了改革的可操作性和執(zhí)行力。
從改革目標的構(gòu)成看，16省市均提出了要實現(xiàn)以“管資本為主”的國資監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。提出建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的有15個省市;提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的有14省市，提出優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)的有14個省市。上述三方面要點，基本成為各地改革方案的標配。此外，上海、江西、湖南、重慶、甘肅等5省市還明確提出建立幾家具有國際競爭力的大型企業(yè)集團的改革目標。
不同地區(qū)國資國企改革的核心主題，均圍繞“釋放企業(yè)活力”展開行動，但在具體側(cè)重上存在一定差異。
改革熱點層出不窮
地方改革方案的內(nèi)容，從微觀層面看，主要集中在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施分類管理、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度;從宏觀層面看，則多注重優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)、完善國資監(jiān)管體制等方面。
（一）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟
十八屆三中全會賦予混合所有制經(jīng)濟前所未有的重要地位：國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。地方國資改革意見中，均對混合所有制的政策導向、行動計劃和實現(xiàn)形式加重筆墨，并進行了具體部署和籌劃。
一是政策導向上，積極探尋發(fā)展混合所有制的領(lǐng)域、比例和路徑。在推進股份制、投資主體多元化的產(chǎn)權(quán)制度改革中，分別圍繞國有資本增量發(fā)展、分類設(shè)置國有股權(quán)比例、引進戰(zhàn)略投資者以及提升國有資產(chǎn)證券化等方面進行了詳細部署，也有部分省市提出了要引導非國有資本進入公共領(lǐng)域以及國有資本投資非公領(lǐng)域的政策措施。
二是在行動計劃上，明確實施步驟、程序和時間表。已出臺改革方案的16個省份中，有一半的省份明確了發(fā)展混合所有制的時間表和目標。
三是在實現(xiàn)形式上，強調(diào)因地制宜、敢試敢闖。大部分省市均提出了以發(fā)展員工持股、整體資產(chǎn)或核心優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，以及引入或設(shè)立股權(quán)投資基金等多種形式，但因各省市的國資質(zhì)量、布局結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀特征和基礎(chǔ)條件各不相同，在具體的操作方式上，呈現(xiàn)出了差異化特征。
（二）深化國企分類監(jiān)管
分類監(jiān)管的核心，是在厘清政策性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，通過有效監(jiān)管提高國有資本的效益或效率。
由于各地國有資本現(xiàn)狀的差異性較大，很難有統(tǒng)一的分類標準。國企分類和分類監(jiān)管方法可以在改革實踐中積極探索，只要能緊密結(jié)合地方國資的實際情況、準確定位國有資本的戰(zhàn)略功能，有利于國企發(fā)展和國有資本實現(xiàn)保值增值，就是有效的分類和分類監(jiān)管辦法。從已公布方案的各省市中，大部分均對企業(yè)功能進行了劃分，有11個省級方案按照公共服務(wù)類、功能類、競爭類三個標準劃分。
（三）建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度
各省市主要從規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、推進市場化選人用人及完善長效激勵約束機制等方面，對推進現(xiàn)代企業(yè)制度進行了具體部署。
（四）優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)
各省市國資改革方案均對國有資本存在的重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)類別和結(jié)構(gòu)比例等進行了明確的規(guī)定，總體方向是推動國有資本從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等集中;促進國有資本流向民生公益保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域;同時，加快劣勢企業(yè)與低效資產(chǎn)的退出。
此外，在此輪改革中，多數(shù)省市對國資集聚的比例也有明確的規(guī)定，如上海、江蘇、江西、北京、重慶等8個省份不約而同地提出要將80%的國資集中在重點領(lǐng)域;天津更是指出到2017年底，天津90%的國有資本要聚集到重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本布局聚集在40個行業(yè)左右。但是，結(jié)合當?shù)貒Y的實際情況，各地國資布局重點又都有所側(cè)重。
（五）完善國資監(jiān)管體制
新一輪國資國企改革的顯著特點是以國資改革帶動國企改革，國資監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)向以“管資本”為主履行職責，也在諸改革方案中得以體現(xiàn)。梳理各省市國資改革方案，均提出要從監(jiān)管體制、監(jiān)管方式方面做出重大調(diào)整。
改革頂層設(shè)計和配套細則要盡快推出
總的來看，目前國資國企改革形成了良好的氛圍，各方都對國資改革充滿了期待，央企與地方政府也有較好的響應(yīng)，大家普遍認識到，國企在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。當前是加快推進國企改革步伐的好時機，既利于短期穩(wěn)增長，又有利長遠調(diào)結(jié)構(gòu)。同時，各地方案也呈現(xiàn)出一個非常明顯的特征，就是國資國企改革沒有終極模式，必須結(jié)合當?shù)貙嶋H進行，比如北京特別強調(diào)首都功能定位;上海著重突出產(chǎn)業(yè)化引領(lǐng)、國際化發(fā)展，廣東則積極引入市場機制，大力探索混合所有制的實現(xiàn)方式，這些都是結(jié)合當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展定位而提出的改革重點。
但是，另一方面，由于中央關(guān)于國資國企改革的總體意見和相關(guān)配套政策尚未出臺，各地在推動改革措施落地過程中，更多的還是以試點探索和個體突破為主，大規(guī)模整體推進仍然面臨不小的困難，主要體現(xiàn)在：
一是如何界定管資本為主背景下國資委的角色和定位。國資委如何授權(quán)或放權(quán)，授權(quán)或放權(quán)的內(nèi)容和范圍，國資委行使職權(quán)的權(quán)力邊界等，在目前各地改革方案中還不明確。
二是如何界定混合所有制的邊界。目前各地對混合所有制的邊界界定和而不同。其中，廣東較為激進，認為除了極少數(shù)國企和國資投資運營公司外，均可進行混合所有制改革。而天津的意見相對謹慎，要求在重要民生領(lǐng)域保持國資控股，在優(yōu)勢支柱行業(yè)和金融核心企業(yè)相對控股?？傮w來看，實施混合所有制的具體領(lǐng)域、混合比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)和實際控制權(quán)等問題，還急需中央層面提供總體規(guī)劃和細則指導。
此外，在如何改革授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本運營公司;在管理層激勵和員工持股等方面，都急需中央層面有頂層設(shè)計意圖、比較明確的規(guī)范文件和操作性實施細則，以確保地方改革符合總體改革方向。
(文章來源：上海國有資本運營研究院課題組)
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